وقتی بزرگراه‌ها از روی املاک شهروندان می‌گذرند
راهکارهای قانونی برای رفع تعارض میان منافع شخصی و
منافع عمومی؛
وقتی بزرگراه‌ها از روی املاک شهروندان می‌گذرند
گروه حقوقی- بسیاری از بزرگراه‌هایی که ما هر روز سر تا ته آن را طی
می‌کنیم، زمانی خانه‌ها، زمین‌ها و مغازه‌های شهروندان در آن قرار داشته است .
برای ساخت یک بزرگراه یکی از سخت‌ترین مراحل تعیین تکلیف وضعیت مالکیت زمین‌های موجود
در طرح است؛ از یک طرف نمی‌توان منفعت عمومی جامعه را بر منافع جمع اندکی ترجیح
داد و از سوی دیگر باید حقوق این اشخاص را هم حفظ کرد.
در این گزارش حقوقی به بررسی نحوه جمع میان این دو مصلحت
در قوانین می‌پردازیم.
تملک ملک اشخاص
برای اجرای طرح‌های عمومی مثل ساخت بزرگراه‌ها تردیدی نیست که گاه
نیاز به تملک املاک اشخاص است؛ به موجب قانون دستگاه‌های اجرایی مجازند در صورت
نیاز به ملک اشخاص برای اجرای طرح‌های عمومی اقدام به تملک آنها می‌کنند. البته در
قانون مفهوم «طرح» تعریف نشده است و به نظر می‌رسد تصمیم دستگاه اجرایی برای اجرای
یک برنامه که دارای توجیه لازم باشد، یک طرح محسوب میشود. به هر صورت برای تملک
ملک، ابتدا دستگاه اجرایی به مالک و سایر ذی‌نفعان مراجعه و درخواست خود جهت خرید
و تملک را مطرح می‌کند؛ چنا‌چه توافقی حاصل شود، مطابق توافق عمل میشود در غیر
این صورت قیمت ملک به وسیله کارشناسان به نحوی که در قانون نحوه خرید املاک مصوب
1358 آمده است تعیین میشود و در صورت استنکاف دارنده حقوق مالکانه از انتقال حقوق
خود به دستگاه اجرایی، مطابق قیمت تعیین شده، دادستان به قائم‌مقامی دارنده حقوق
مالکانه، اقدام به تنظیم سند رسمی انتقال خواهد کرد.
تملک املاک دستگاه‌های اجرایی دیگر
در جریان ساخت یک طرح عمرانی ممکن است، املاکی وجود داشته باشند که
نیاز به تخریب داشته باشند؛ بنابراین وضعیت مالکیت این املاک باید مشخص شود. ممکن است
این املاک متعلق به اشخاص حقیقی باشند یا اینکه مالک آنها دیگر سازمان‌های دولتی
باشند. با توجه به اطلاق مقررات قانون نحوه خرید سال 1358 به ویژه با توجه به ماده
11 این قانون باید گفت اصولا منعی برای این امر وجود ندارد. البته فرض این است که
تداخلی در برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی مختلف وجود ندارد. ضمنا لازم به ذکر است
که طبق تفسیر اکثریت، مورد مقرر در ماده 11 قانون مزبور، واگذاری حق بهره‌برداری
از ملک متعلق به دستگاه‌های اجرایی با دستگاه اجرایی متقاضی است که این واگذاری به
صورت رایگان خواهد بود، ولی تملک و انتقال قطعی مستلزم پرداخت قیمت آن است. قانون
تنظیم برخی از مقررات مالی دولت نیز موید همین امر است. قانون خرید املاک مصوب 58،
هم شامل دستگاه‌های دولتی میشود و هم شهرداری‌ها و از این حیث تفاوتی در نحوه تملک
وجود ندارد. با این حال از آنجا که شهرداری‌ها اصطلاح «قیمت عادلانه» را که در قانون مزبور استفاده شده، به نفع خود
تفسیر و آن را به معنای قیمت منطقه‌ای (ارزش معاملاتی) موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های
مستقیم می‌دانستند، قانونگذار با تصویب قانون نحوه تقویم املاک مورد نیاز شهرداری‌ها
مصوب 1370 و تصریح به کلمه «قیمت روز»، شبهه موجود را برطرف کرده است. توجه داشته
باشیم که در واقع دو اصطلاح «قیمت عادله» و «قیمت روز» از منظر یک مفسر منصف هم‌معنا
به شمار می‌روند؛ چراکه قیمت عادلانه قیمتی است که قیمت روز ملک باشد. فراموش
نکنیم این‌گونه قراردادها از استثنائات اصل آزادی قراردادهاست، اما این استثنا
صرفا به مفهوم الزام به انعقاد قرارداد است، نه معافیت از پرداخت ثمن یا تقلیل آن.
مطالبه وجه از دستگاه اجرایی
سوالی که ممکن است پیش آید این است که چه زمانی مالک ملکی که در مسیر
طرح‌های عمرانی قرار گرفته است، حق دارد قیمت ملکش را بگیرد؟ آیا در ابتدای تصویب طرح
مستحق آن میشود یا در مقطع زمانی دیگر؟ در بررسی این موضوع باید گفت صرف تصویب
طرح هر چند محدوده دقیق اجرای طرح و نتیجتا املاک واقع در محدوده اجرای طرح مشخص
شده باشد، موجب استحقاق مالک برای دریافت بهای ملک نیست. استحقاق
به دریافت بهای ملک زمانی ایجاد میشود که دستگاه اجرایی در چارچوب قانون نحوه
خرید مصوب 1358 اقدام به تملک ملک کند. شایان ذکر است در برخی موارد دستگاه اجرایی
قبل از تملک اقدام به تصرف ملک می‌کند (البته در صورت وجود شرایط مقرر در ماده 9
قانون یادشده امکان تصرف قبل از تملک وجود دارد که بحث دیگری است) که این اقدام
غیرقانونی است. در چنین مواردی در رویه قضایی پذیرفته شده است که پس از اجرای طرح
مالک مستحق دریافت بهای ملک خود خواهد بود. ولی به نظر برخی حقوقدانان صرف تصویب
طرح، امکان مطالبه خسارت در مورد وجود محدودیت ناشی از طرح را به‌‌وجود می‌آورد.
مطالبات مالک
علاوه بر ثمن، برخی حقوقدانان معتقدند که اجرت‌المثل و مطالباتی از
این قبیل هم قابل مطالبه است اما باید گفت از آنجا که اصولا انتقال ملک به دستگاه اجرایی
در چهارچوب یک عقد صورت می‌گیرد، بنابراین اصولا مالک نیز صرفا استحقاق دریافت ثمن
معامله را دارد. مباحثی تحت عنوان اجرت‌المثل یا خسارت تا خیر تادیه به این دلیل
مطرح میشود که متاسفانه در مواردی دستگاه اجرایی اقدام به تصرف غیرقانونی ملکی
قبل از تملک آن می‌کند که در چنین مواردی به دلیل آنکه تصرف دستگاه اجرایی
غیرقانونی است، باید اجرت‌المثل ایام تصرف را پرداخت کند. همچنین اگر تصرف قانونی
باشد، ولی تاریخ انتقال و پرداخت قیمت عادله عقب بیفتد، مالک استحقاق اجرت‌المثل
را دارد، زیرا از یک‌سو به دلیل وجود اذن قانونی در تصرف، دستگاه اجرایی غاصب نیست
و مالک حق خلع ید (جز در موارد خاص) ندارد و از سوی دیگر، چون دستگاه اجرایی تصرف دارد
و اموال و اعمال مردم محترم است (مواد 337 و 336 قانون مدنی)، ملزم به تادیه اجرت‌المثل
است. این استحقاق مالک به اجرت‌المثل از روز تصرف تا روز انتقال و پرداخت ثمن است؛
البته رویه قضایی تمایل جدی برای پذیرش این نظر ندارد، با این حال توجیهی برای رد
این درخواست به نظر نمی‌رسد.
انتقال مالکیت ملک به دستگاه اجرایی
موضوع دیگری که قابلیت بررسی دارد این است که چه زمانی مالکیت ملک به
دستگاه اجرایی منتقل میشود؟ باید گفت مالکیت ملک مورد نیاز پس از انعقاد قرارداد
بین مالک و دستگاه اجرایی مبنی بر انتقال، به دستگاه اجرایی منتقل میشود. در واقع
انتقال مالکیت تابع همان اصول و قواعد عمومی است و نکته خاص یا استثنایی در خصوص
مورد سوال وجود ندارد. البته لازم به ذکر است چنانچه مالک حاضر به انتقال ملک خود
به طریق توافقی به دستگاه اجرایی نشود، دستگاه اجرایی می‌تواند از طریق مقرر در
قانون نحوه خرید سال 58 اقدام به تملک کند که به آن معمولا تملک قهری گفته میشود؛
ولی باید دانست که در چنین مواردی دادستان به قائم‌مقامی مالک اقدام به تنظیم سند
رسمی انتقال می‌کند (الحاکم ولی الممتنع).
حریم طرح‌های عمرانی
برای بعضی از طرح‌های عمومی و عمرانی مثل جاده‌ها و راه آهن، حریم پیش‌بینی
شده است. حریم در واقع نوعی حق ارتفاق (غالبا حق ارتفاق منفی) است. در حریم،
دستگاه اجرایی تصرف مستقیمی انجام نمی‌دهد، بلکه مالک را از تصرف در ملک خود که در
حریم قرار گرفته منع می‌کند. البته این ممنوعیت نیز همیشه به طور مطلق نیست و
درجاتی دارد. متاسفانه در قوانین ما صراحتی درباره پرداخت حقوق مالکانه اراضی واقع
در حریم وجود ندارد، ولی در موارد ممنوعیت مطلق می‌توان این اراضی را نیز قسمتی از
اراضی واقع در طرح تلقی کرد که در این صورت دستگاه اجرایی به دلیل عمومات قانون
مدنی مکلف به پرداخت خسارت و حق مالک است.
حفظ حقوق شهروندان
اگر چه در اجرای طرح‌های عمرانی برخی املاک با هدف تامین مصالح همگانی
تملک میشود، عدالت اقتضا می‌کند که حقوق شهروندانی که املاک آنها تملک میشود به
صورت کامل رعایت شود. برآیند کلی قوانین فعلی و ملاحظه رویه عملی، نشان می‌دهد که
باید توجه بیشتری به حقوق شهروندان شود. به طور مثال قیمت تعیینی توسط کارشناسان
معمولا کمتر از قیمت روز و متعارف است که این اشکالات تا حدی به ضعف و نقص مقررات
مربوط و تا حدی به ناآگاهی از مقررات حاکم بر می‌گردد. البته امروز به درستی این
رویه قضایی شکل گرفته است که دستگاه‌های اجرایی برای پرداخت محکوم‌به و اجرای آن
حق استناد به قانون منع توقیف اموال دولتی را ندارند؛ زیرا در مقررات تملک اراضی
برای پرداخت قیمت عادله، مهلت قانونی و همچنین پیش‌بینی اعتبار آن در بودجه از قبل
وجود دارد که دیگر جایی برای استناد به این قانون باقی نمی‌گذارد.
بهبود تدریجی قوانین
از سوی دیگر، باید بر این نکته تاکید کرد که مقررات فعلی کشور ما در مورد
تملک اراضی توسط دستگاه‌های اجرایی نسبت به قوانین سابق مرتبط، قوانین بسیار بهتری
است و تضمین بیشتری برای حقوق مالکانه اشخاص ایجاد می‌کند؛ اما هنوز نقاط ضعفی
وجود دارد که موجب سوءاستفاده برخی دستگاه‌های اجرایی میشود. از جمله این ایرادات
ضعف نظارت قضایی بر روند تملک است، همچنین در مورد تصرف غیرقانونی قبل از تملک نیز
باید مقررات روشن‌تر و محکم‌تری وضع شود؛ یعنی باید به استحقاق مالک به دریافت
اجرت‌المثل و خسارات تصریح شود تا تفسیر ناعادلانه‌ای صورت نگیرد. متاسفانه امروز دستگاه‌های
اجرایی بعد از چند سال تصرف و اقامه دعوی مالکان که قصد مطالبه ثمن را دارند، با
دعاوی ایذایی و خلاف قانون، باعث اعسار مالک از هزینه دادرسی و امثال آن می‌شوند
که نقض صریح اصول اولیه حقوق عمومی است.
